征收拆迁纠纷中的常见法律问题（二）

发布时间：2019-04-15来源：惠博律师事务所

征收拆迁纠纷中的常见法律问题（二）

杜晓玲律师

【摘要】

第一期，和大家探讨了征收拆迁纠纷中的案件受理、诉讼主体和集体经济组织成员资格认定问题。本期，我们结合案例继续讨论征收拆迁纠纷中的违法强制拆迁和行政赔偿。

一、违法强拆的认定

2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施，行政强拆被明令禁止。但是，并非强制拆迁都是违法的。判断其是否合法，需从以下条件及程序着手：

(一) 申请主体是否合法

申请司法强拆的主体只能是作出房屋征收决定的市、县级人民政府，实践中多表现为区、县级人民政府。在房屋征收工作中活跃的国土部门、街道办、村委会、拆迁指挥部、拆迁公司都无权申请。

（二）是否达到强拆的法定条件

强制拆迁必须满足三个条件：（1）实施房屋征收应当先补偿、后搬迁；(2)被征收人在补偿决定规定的期限内未搬迁;(3)被征收人在法定期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼。行政复议的法定期限一般是60日，行政诉讼的法定期限一般是6个月。

(三) 必须经过法定的程序

1. 进行催告

申请人民法院强制执行前，行政机关需要向当事人出具《催告书》，如果当事人在《催告书》送达后10日内仍不履行，行政机关才可以向人民法院申请。需注意的是，在征收过程中，仅出具律师事务所的《律师函》，不能视为行政机关履行了催告义务。

2. 提出申请

当事人在法定期限内既不申请行政复议或提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，申请人民法院强制执行。

3. 法院审查

人民法院收到执行申请，应当对案件事实进行审查，对满足执行条件的，由人民法院作出准予执行的裁定，并在5日内将裁定送达申请机关和被执行人，同时可以根据实际情况建议申请机关依法采取必要措施，保障征收与补偿活动顺利实施。

征收补偿决定存在下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：

（1）明显缺乏事实根据;

（2）明显缺乏法律、法规依据;

（3）明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障;

（4）明显违反行政目的，严重损害公共利益;　

（5）严重违反法定程序或者正当程序;

（6）超越职权;

（7）法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。

4. 强制执行

人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。

行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：

（1）实施前须向行政机关负责人报告并经批准;

（2）由两名以上行政执法人员实施，执法人员应出示执法身份证件;

（3）通知当事人到场，告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，并听取当事人的陈述和申辩;

（4）逐一清点登记被拆迁人的财物，制作财物清单，交由当事人、见证人和行政执法人员签字确认，当事人拒绝的，在笔录中予以注明;

（5）制作现场笔录，进行全面证据保全；现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明;

（6）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。

概言之，判断强制拆迁是否合法，需看实施房屋征收是否先补偿，后拆迁；拆迁主体是否是法定主体；拆迁行为是否符合法定程序；拆迁中是否采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。

通过以上梳理，房屋被征收的小伙伴们可以逐一对照，自己是否遭遇了“违法强拆”。但这里也要提醒大家，被征收人如果采取暴力、威胁等方法，阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作的，也要承担相应的行政责任，构成犯罪的，还要追究刑事责任。

二、行政赔偿

经过前面大篇幅的程序性介绍，本文终于迎来了大家最为关注的话题“行政赔偿”。行政赔偿涉及到房屋价值损失、屋内物品损失、安置补偿等多个方面，最“头痛”的是，行政行为违法并不必然导致行政赔偿。下面，通过最高人民法院公布的典型案例，来看看审理违法强拆案件的主流观点和审判原则。

【案情简介】

2001年7月，浙江省金华市婺城区改造,许某某的房屋被纳入上述拆迁范围，但拆迁人未在拆迁许可规定的期限内实施拆迁。2014年10月, 案涉房屋再次被纳入征收决定范围，但该房屋在区政府作出征收决定前就被折除。许某某提起行政诉讼,请求确认区政府强制拆除其房屋的行政行为违法,同时提出包括房屋损失、停产停业损失、物品损失在内的三项行政赔偿请求。

【判决结果】

一审法院判决：

确认婺城区政府强制拆除房屋行政行为违法，责令参照《房屋征收补偿方案》对许某某作出赔偿。

二审法院认为：

案涉房屋虽被婺城区政府违法拆除，但该房屋被纳入征收范围后，仍可通过征收补偿程序获得补偿，许某某通过国家赔偿程序解决案涉房屋被违法拆除损失，缺乏法律依据。许某某提出要求赔偿每月2万元停产停业损失的请求，属于房屋征收补偿范围，可以通过征收补偿程序解决。至于许某某提出的赔偿财产损失 6万元，因其没有提供相关财产损失的证据，不予支持。遂判决维持一审有关确认违法判项，撤销一审有关责令赔偿判项，驳回许某某的其他诉讼请求。

最高人民法院再审认为：

对于赔偿项目和赔偿数额问题，应当综合协调适用《中华人民共和国国家赔偿法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，既可以用在改建地段或者就近地段提供类似房屋的方式予以赔偿，也可以根据作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格计付赔偿款；对于停产停业损失赔偿标准问题，如果许某某提供的营业执照、纳税证明等证据，能够证明其符合法律法规和当地规范性文件所确定的经营用房条件，则婺城区政府应当依法合理确定停产停业损失的金额并予以赔偿；对于屋内物品损失赔偿金额确定方式问题，区政府可以根据市场行情，结合许某某经营的实际情况以及其所提供的现场照片、物品损失清单等，按照有利于许某某的原则酌情确定赔偿数额。遂判决：维持原审关于确认婺城区政府强制拆除许某某房屋行政行为违法的判项；撤销一审责令婺城区政府参照《补偿方案》对许某某作出赔偿的判项；撤销二审驳回赔偿请求的判项；改判责令婺城区政府按照本判决对许某某依法予以行政赔偿。

违法拆迁赔偿中，集中的矛盾和焦点问题是：房屋价值赔偿的时点和标准如何认定、征收时公布的征收补偿方案能否继续适用、房屋性质如何确定以及“户口冻结”后新生儿、婚嫁人口能否得到赔偿。

(一) 房屋价值损失赔偿的时点和标准的认定问题

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十九条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。该条文规定了“合法拆迁”前提下，房屋价值损失的补偿时点和补偿标准。但不论是“合法拆迁补偿”还是“违法拆迁赔偿”，其主要目的都是保护被征收人的居住权，因此，赔偿标准的认定不仅要考虑到被征收人在获得赔偿时，能够负担得起类似房屋的市场价格，还要考虑到被征收人的居住条件不能低于被征收时已经达到的居住条件。

通常，征收拆迁纠纷耗时较长，作出赔偿决定时点的类似房地产市场价格已经比征收补偿方案确定的补偿时点的类似房地产的市场价格有了较大上涨，如果再按照房屋征收决定公告之日的房屋价格进行赔偿，无法满足被征收人现阶段的住房需求，其合法权益当然也无法得到保障。以上案例，最高人民法院第三巡回法庭遵循了有利于被征收人，惩罚违法行为的原则，以被征收人获得赔偿时为时点，以类似房屋的当前市场价格为基础计算赔付标准。

(二) 征收补偿方案的适用问题

《国家赔偿法》规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。因此大部分人认为，强制拆迁行为被确认违法后，只能以支付货币的方式予以赔偿，但最高人民法院在审理上述案件时给出了不同的答案。

《国家赔偿法》第三十六条第八项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。被征收人未在规定时间内进行拆迁，不是因为被征收人故意阻碍拆迁，而是与行政机关未达成补偿协议。按照当时的征收补偿方案，被征收人可选择货币补偿，也可选择房屋置换，并享受房屋置换面积的优惠政策。那么，被征收人在正常征收补偿程序中，依据当地征收补偿政策应当得到的利益损失，就应当属于其所受到的直接损失，行政机关应当参照补偿方案依法予以赔偿。该案诠释了行政机关全面赔偿的原则，因此，被征收人因侵权所得到的赔偿不能低于依法征收所应得到的补偿，依据当时的征收补偿方案应当享有的权利也不能因此而丧失。

(三) 房屋性质的认定问题

经营性用房本身的价值高于住宅的价值，加之《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，经营性用房在补偿时还要计算停产停业损失。所以，房屋性质的认定，关系到被征收人的切身利益。

通常情况下，房屋性质以产权登记内容为准，例如《南充市顺庆区人民政府关于印发南充市顺庆区国有土地上房屋征收与补偿办法的通知》规定，房屋征收补偿以合法的权属证明记载的房屋用途、产权建筑面积等事项为依据。房屋征收范围确定并公布后，不得改变房屋、土地用途，违反规定实施的部分，不予补偿。

但征收过程中，经常出现房屋登记用途和实际用途不一致的情形，使得房屋性质变得模糊不清。2003年9月19日国务院办公厅作出《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》，明确提出：“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营状况，经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”由此，房屋性质可以通过以下方式来认定：

1、以房屋产权证上所登记的房屋使用性质为依据，房屋性质发生变更的，房屋所有人应当向房管局申请变更登记；

2、合法的权属证明记载为住宅，并且实际用于居住的，应当按照住宅给予补偿安置；合法的权属证明记载为住宅，但依法取得营业执照并用于商业经营的，应当按照住宅予以补偿安置，同时根据其经营状况、经营年限以及纳税等实际情况给予适当补偿。

3、被征收房屋没有办理产权登记的，按照拆迁时登记的房屋性质和使用状况进行确定。如果被征收人提供的纳税证明以及营业执照等，能够证明案涉房屋符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》所确定的经营用房认定条件的，则应当按经营性用房来进行补偿。

(四) 物品损失的赔偿问题

行政机关实施行政强制措施时，要求必须通知当事人到场，当面对现场财物进行逐一清点，制作财物清单后，由当事人和现场执法人员签字确认。强制拆迁往往没有经过法定程序，更没有制作财产清单，导致被征收人在诉讼中无法提供证据证明物品损失的数量、价值和具体情况。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”，本文引用案例的裁判规则很好地诠释了该规定。最高人民法院认为，行政机关在拆迁过程中违反法定程序，导致被征收人无法对室内物品损失进行举证的，由行政机关承担举证责任。被征收人只需尽到初步证明义务，无需再就物品价值进行举证，如行政机关不能提供相反证据证明这些物品不存在，则根据市场价格，按照有利于被征收人的原则进行赔偿。

(五) 新生儿、婚嫁人口的赔偿问题

第一期，我们就征收拆迁中的“安置对象”进行了详细阐述，但目前对“安置对象”的认定主要由各地根据各自区域的实际情况，在市县级的规范性文件及补偿安置方案中做出具体规定。因此，各地对“安置对象”的认定标准不尽相同。

虽然各地规定有所不同，但2018年最高人民法院公布的第二批“征收拆迁典型案例”，王风俊诉北京市房山区住房和城乡建设委员会拆迁补偿安置行政裁决一案，为审理此类案件提供了裁判示范。

限定“安置对象”是为了防止有人假借落户、分户等来骗取拆迁安置补偿款，而婚嫁和出生是属于人口的自然增长，只要成为该集体经济组织成员，其权益就应当受到保护。如果简单的以拆迁户口冻结统计时间为节点，将这类群体排除在“安置对象”以外，他们将势必陷入既无经济补偿又无安身之处的困难境地。这无疑于是剥夺了这类特殊群体的居住权和生存权。该则典型案例，打破了以拆迁户口冻结统计的时间节点来限定“安置对象”的瓶颈，充分保护了被拆迁人，特别是婚嫁妇女、新生儿童等特殊群体的合法权益。

“任何人都不得从其违法行为中获利”，如果违法强拆与依法强制搬迁最终结果一个样，几年前的补偿和几年后的赔偿一个价，这样所有“理性”的政府，都可能选择违法”。最高人民法院公布的典型案例和指导案例，明确了违法强拆应当坚持全面赔偿的原则，用真实案例警示行政机关，违法强拆不仅要“惩”还要“罚”。 

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