PPP模式下的政府职能定位

发布时间：2019-09-09来源：惠博律师事务所

PPP模式下的政府职能定位

文凤律师

摘 要

伴随着中国经济进入新常态，公共产品需求和有限的政府供给之间的矛盾愈发紧张，PPP模式的推进成为改革亮点。文章从准确定位政府在PPP模式中的角色进行探讨，积极寻求完善政府责任的路径。

一、PPP模式的概述

（一）定义

PPP是Public-Private-Partnership的简称，PPP模式的起源可以追溯至18世纪欧洲的收费公路建设计划，但其在现代意义上的形成和发展，主要归于将私人部门积极参与引入新公共管理运动中的公共服务供给的市场化改革。然而学术界和实务界对其定义一直没有形成统一的意见。2014年，我国国家发展改革委员会定义PPP为“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。财政部则将其定义为“在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系”。PPP模式的核心，就是“政府与社会资本合作”。

（二）理论基础

PPP模式突破了公共产品的政府垄断，是新公共管理理论和交易成本公共物品理论在实践中的典型运用。

众所周知，传统的公共物品理论，认为产品按照是否具有消费的排他性和竞争性，可分为私人产品和公共产品；私人产品具有排他性和竞争性，公共产品具有非排他性和非竞争性。而公共产品的特性易生“搭便车”问题，使价格制度难以有效运作，私人或市场普遍不愿意提供公共产品，由此出现“市场失灵”，故此，公共产品只能由政府来提供。

 而新公共管理理论和交易成本公共物品理论都反对由政府垄断公共产品供给，在基础设施及公共服务项目规划和决策过程中，政府不能主观偏好某种采购模式，既不假设公共部门是最佳供给方，也不假设社会资本是最佳供给方，而应科学合理地评估不同的采购模式。

PPP模式的本质就在于政府资源与市场资源在数量、禀赋上的优势互补，并特别强调共赢理念、公平公正及风险共担，充分发挥政府部门与社会资本各自的优势。

（三）分类

PPP模式主要分为特许经营类项目、私有化以及外包类项目三类，这主要根据其运作中公私部门合作程度和承担风险程度来划分的。其中，外包类主要是指政府部门投资，私人部门承包项目建设中的一项或几项部分，或通过公共部门委托并由其付费负责运营或维护公共基础设施或提供服务，主要运用于垃圾处理等项目。特许经营类，是私人部门受公共部门委托，参与项目全部或部分融资，并在项目中承担设计、建设、经营或维护的角色，其主要运用于污水处理项目等，如BOT模式。私有类，指项目全部投资与所有权皆归属于私人部门，但私人部门需要在定价和服务质量方面接受政府的监管，主要应用于燃煤发电项目等。

二、PPP模式中的政府职能

政府职能，就是指政府在国家与社会生活中所承担的各项职责与功能。

（一）政府在PPP模式中的角色定位

随着一个PPP项目的推进，政府的角色定位也呈现出一个动态的过程。

1、规划发起者

在一个PPP项目立项前，政府需要做好项目规划工作，具体包括实施方案、技术采用方案等，确定合作方式、如何选择合作对象、项目实施阶段时间、顺序……在项目确立后，政府便要公布招标PPP项目的信息，包括建设规模、年限、对参与投标的合作者的要求……在确定合作企业后，政府就需要与其谈判，签订协议。

 2、项目合作者

PPP模式最大的特征就是，政府与社会资本的合作关系。PPP模式通过重塑政府、社会资本和消费者之间的关系，打破了传统的政府与社会资本的边界，通过提供跨边界的公共服务，更好地满足了公共市场上的多元化需求。政府与社会资本以平等主体的身份，通过缔结项目合作协议，建立法律意义上的合作伙伴关系，风险共担，利益共享。政府从公共服务的直接提供者到合作资源提供者，提供包括土地、行政服务、财政等资源，与社会资本的优势资源，如资金、技术等充分合作，为社会提供更加优质、更加高效的公共产品及服务。

3、支持推动者

由于政府掌握着一国最好的政治资源、经济资源和行政资源，PPP项目的运行必须依托政府的支持才能顺利发展，因此政府在PPP模式中也扮演支持推动者的角色。因为PPP项目具有规模大、投资多、周期长的特点，所以全程都需要政府发挥其宏观调控职能，通过制定政策，进行财政补贴，创造良好的经济、政治和行政环境，确保项目的顺利进行。

4、项目监管者

在公共产品服务领域，以前的政府一直扮演着控制者的角色，通过国家宏观调控来干预市场机制在公共资源配置方面的作用。在PPP模式中，政府虽不再是公共产品的垄断者，但公共产品的最终责任始终在政府，政府要提供满足社会公众需求的产品及服务，就需要全程对PPP项目进行选择、评价和监测。具体分为三个阶段的监管：一是项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管；二是项目 建设运营时期的绩效监管（包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管）；三是项目退出监管。

（二）政府存在的职能错位问题

由于特许经营权是现阶段我国PPP模式应用最多的模式，如BOT模式、PFI模式都是通过特许经营权实现的。在这一模式的实施过程中，由于法律制度、市场意识等原因，往往存在政府职能错位的问题。泉州刺桐大桥是我国首例内地的企业参与的PPP项目，采用 BOT方式来进行融资建设的。当时被称为最为成功的PPP 项目，但仅仅不到十年，这座大桥最终经过漫长的等待后不得不被政府回购。其由成功转变成失败可以归因于政府监管的职能错位，具体表现为：1、缺乏统一的法律对政府职能的监管；2、习惯行政管制，没有将自身当作是平等的合作者，缺少合作的契约精神；3、缺少对项目监管，缺乏对收益的弹性调整机制，以及缺乏监管的长期性、可持续性。

三、完善PPP模式中政府责任的建议

从管制型政府转变为服务型政府，是政府改革的一个重点。推广PPP模式的着眼点，不仅在于解决政府在公共产品及服务供给方面的财政压力，更重要的还在于改善公共服务质量和效率，满足大众对公共服务的需求，并促进政府职能转变和服务型政府的建设。

（一）加强PPP法规政策的顶层设计

2014年以来国家把PPP模式的研究和应用推向高潮。国家分别颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资［2014］2724号）、《关于推 广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 （财金［2014］76号）、《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金［2014］112号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金［2014］113号）、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金［2014］156号）、《关于印发〈政府和社会资本合作项目政府采购管理办法〉的通知》 （财库［2014］215号）、《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》 （财建［2015］90号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发［2014］45号) 、财政部印发的《PPP项目合同指南(试行)》(2015.1.19) 、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》( 财金〔2015〕21号)等 。通观我国目前的PPP模式立法现状，多为部门规章和地方性法规，缺乏高层级的法律支持。故此，有必要出 台更高层级的专门的、综合性的PPP立法。鉴于我国 PPP 模式主要由发展改革委员会与财政部共同推行，现有法律障碍较多，目前财政部所力推的由全国人大常委会制定专门的PPP立法—《 政府和社会资本合作法》，这不失为目前最优选择。 

（二）培育政府契约意识增强市场化观念

PPP项目从项目谈判、确认到运营、转移、终止或清算等各个环节都离不开一系列的契约规制。通过建立完善的契约制度，对政府部门的职责进行明确规定，并且明确规定政府部门违约行为的判定依据，并制定不同程度的违约惩罚，惩罚措施直接影响到相关政府部门及负责人。这是对政府部门和政府工作人员的鞭策和监督。此外，将政府部门的违约情况纳入政府部门的年度工作情况考核，由上级政府部门对其进行管理，政府部门的契约精神将成为政府部门的考核指标之一。让政府在与社会资本建立的契约关系中准确定位政府的职能，建立具有约束力的监管机制，不能把风险与责任一味推给社会资本方，随意毁约、解除合同，造成合作项目“烂尾”，而应在履行契约过程中，以平等主体身份积极履行义务、承担责任。

（三）创设PPP模式的独立监管制度，完善政府监管职能

PPP模式下的政府从公共产品或服务的垄断者变成了PPP项目主导者，因此其自身定位也应有所转变。首先，需要以立法的形式加强PPP监管制度建设,明确监管机构的权力和职责，使PPP监管有法可依。其次，政府应合理定位自身角色，创设独立监管机构。实践中，我国对公共资源PPP项目监管的最大问题是偏重产业利益而忽视公众利益，偏重产业政策而忽视竞争政策。因此，政府应设立一个独立的公共监管机构,将监管职能从政府的传统职能中剥离出来，对PPP项目进行合理分类和独立监管。另外，还需要建立一套对监管机构进行监管的规则，包括监管机构指定监管规则的立法约束机制、监管机构行为的行政约束机制和司法审查机制。再次，PPP项目和公众利益密切相关，需要在监管体系中引入利益相关者，加强社会公众的监督。

四、结语

在当前政府职能转变的大前提下，PPP模式的顺利推进需要更好地发挥政府与市场作用。我们应该抓住当前PPP发展的良好机遇，准确定位政府角色，转变政府职能，使PPP模式更好地服务于我国的公共基础设施建设。

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