内部性、阶段性行政行为的可诉性探析

发布时间：2019-10-21来源：惠博律师事务所

内部性、阶段性行政行为的可诉性探析

蒲晓兰律师

一、引例

A公司于2015年6月向县发改委报送某基地项目方案并申请项目核准。县发改委收到该方案后，立即转呈市发改委，并请市发改委就该项目是否核准出具指导意见。市发改委经研究，认为A公司的基地项目系地方产业过剩项目，不宜再行发展，遂以回复方式建议县发改委不予核准。最终，县发改委作出不予核准的行政决定。

A公司知晓市发改委的回复内容后，认为市发改委建议“不予核准”的行为属于“行政不作为”，侵害了其合法权益，准备就该“行政不作为”提起行政诉讼。

二、市发改委的回复行为是否具有可诉性？

关于不可诉行政行为的类型、范围，主要规定于《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）第十三条，以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释[2018]1号，以下简称“《行政诉讼法司法解释》”）第一条。《行政诉讼法》第十三条规定，国防外交等国家行为、抽象行政行为、内部人事管理行为、行政终局裁决行为不属于行政诉讼受案范围。《行政诉讼法司法解释》第一条规定， 不产生外部法律效力的行为以及过程性行为（包括准备、论证、研究、层报、咨询等）不属于行政诉讼受案范围。

一个行政行为会由一个行政机关独立作出，但有时，根据法律、法规的规定，或者根据行政权力运行的实际需要，行政行为的作出需要同级其他行政机关或者上下级行政机关的协力，这就会形成多阶段行政行为。在多阶段行政行为中，应当以直接对外发生法律效果、直接对相对人权利义务产生实际影响的行政行为为起诉对象。就本案而言，县发改委的请示行为及市发改委的回复行为，系下级行政机关与上级行政机关的内部行为，属于《行政诉讼法司法解释》第一条列举的“层报”类过程性行为，其只是县发改委对A公司方案最终作出不予核准决定中的一个过程行为，并非对外发生法律效果、直接对相对人权利义务产生实际影响的最终行政行为，故不具有可诉性。

三、多阶段行政行为中前阶段行为的可诉性例外

在多阶段行政行为中，由于前阶段行为只向后阶段行为机关作出，不具有外部效力，行政相对人只能就最后阶段行为提起诉讼。不过，在特定的情形下，多阶段行政行为中的前阶段行为也具有可诉性。为了厘清多阶段行政行为中前阶段行为是否可诉的判断思路，提高对多阶段行政行为司法审查的认知，本文借助以下案例予以说明。

【案例】

被上诉人宏盛公司承建的工地发生塔吊倾翻事故。事故调查组经调查依法向延安市人民政府提交了《子长县“10·21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告》。上诉人延安市安监局代表延安市人民政府向相关部门作出了《关于子长县“10·21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》。作为事故调查组成员的子长县监察局向被上诉人送达了该批复的复印件。被上诉人针对该批复申请复议，复议机关作出维持的决定。被上诉人针对该批复提起诉讼。

根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第19、29和第32条的规定，生产安全事故依等级由相应的人民政府组成事故调查组展开调查；事故调查组应在法定期限内向组织调查的人民政府提交事故调查报告，后者在收到调查报告后应在法定期限内作出批复；有关机关应当按照批复，依法定权限和程序作出行政处理决定。据此，本案所涉行政活动是由对调查报告的批复和根据批复作出的行政处理决定构成的多阶段行政行为。本案的诉讼争点是，上诉人作出的批复是否属于行政诉讼的受案范围。

陕西省高级人民法院的二审判决认为，被诉延安市安监发[2008]16号《关于子长县‘10·21’建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》虽未由上诉人延安市安监局正式给宏盛公司送达，但作为事故调查成员单位之一的子长县监察局将批复作为谈话内容告知被上诉人宏盛公司，并送达了复印件，已将批复的内容外化，而该批复中将宏盛公司列为责任单位，并要求给予处罚，为被上诉人设定了一定的义务，该批复与被上诉人有利害关系，且陕西省安监局复议决定亦告知宏盛公司可以提起行政诉讼，所以一审法院受理被上诉人宏盛公司的起诉正确，上诉人延安市安监局称该批复属内部批复，不对被上诉人宏盛公司产生法律效力，本案不属于人民法院受案范围的上诉理由不成立。

该二审判决阐述的要旨，同样形成了判断讼争批复是否具有行政可诉性的两层结构：第一，前阶段行为在对外表示后的效力判断；二审判决认为，前阶段行为原本属于内部行为，但在对外表示后，产生了外部效力。第二，具有外部效力的前阶段行为的可诉性判断。二审判决认为，在最后阶段行为“应当按照”前阶段行为的认定内容和处理意见作出的情况下，已经对外表示的前阶段行为对行政相对人的权利义务产生了确定的影响，因而属于行政诉讼的受案范围。

四、结语

阶段性行政行为，因对外并没有产生法律效力，对行政相对人的权利义务不产生实际影响，一般不具有可诉性。对于多阶段行政行为，行政相对人只能就最后行为提起诉讼。但是，当内部行政行为被相对人知悉，并被付诸实施，对相对人的权利义务产生了实际直接的影响，即内部行政行为实质外化后应具有可诉性。

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